美国海关与边境保护局局长罗伯特·C·邦纳的声明
在美国参议院国土安全和政府事务委员会常设调查小组委员会听证会上的证词
2005年5月26日
一、引言和概述
科尔曼主席、莱文高级成员、小组委员会成员们,很荣幸今天能在这里与你们讨论美国海关与边境保护局(CBP)的两个对我们反恐战略至关重要的计划。
CBP作为国家边境的守护者,首要任务是保护美国公众免受恐怖分子和恐怖工具的侵害,同时执行美国法律,通过合法的旅行和贸易促进国家经济安全。CBP一直肩负着逮捕企图非法进入美国的个人、遏制非法毒品和其他违禁品的流动、保护我们的农业和经济利益免受有害病虫害侵害、保护美国企业免受知识产权盗窃、监管和促进国际贸易、征收进口关税以及执行美国贸易法等诸多职责。在2004财年,CBP处理了近3000万份贸易报关单,征收了270亿美元的税收,查获了220万磅毒品,处理了4.28亿名行人与乘客、1.21亿辆私人车辆,以及处理和清关了2350万个海运、铁路和卡车集装箱。如果不执行所有这些任务,我们就无法防范恐怖分子和恐怖工具的进入。
我们必须在不阻碍对国家经济至关重要的合法贸易和旅行流动的情况下执行所有任务。我们有“双重目标”:建设更安全、更高效的边境。
二、实现我们的双重目标:建设更安全、更高效的边境
作为美国唯一的统一边境机构,CBP的使命对保护美国和美国人民极为重要。在911恐怖袭击之后,CBP制定了一系列举措来实现我们提高安全性和促进合法贸易与旅行流动的双重目标。我们保障运往美国货物安全和便利的国土战略是一种基于相互关联举措的分层防御方法。它们包括:24小时规则和《贸易法》规定、位于CBP国家目标中心的自动目标系统(ATS)、集装箱安全倡议(CSI)以及海关 - 商贸反恐联盟(C - TPAT)。我的发言将主要集中在CSI和C - TPAT上。
(一)提前电子信息
由于24小时规则和《贸易法》的要求,CBP需要获取所有通过陆运、空运和海运抵达美国的货物运输的提前电子信息,以便在货物抵达美国之前知晓人员和货物的相关情况。
(二)自动目标系统
由国家目标中心以及美国国内外的现场目标单位使用的自动目标系统,对我们锁定进入美国的高风险货物和乘客的能力至关重要。ATS是我们处理提前舱单和乘客信息以检测异常和“危险信号”,并确定哪些乘客和货物属于“高风险”,应在入境口岸或在某些情况下在海外进行详细检查的系统。
ATS是一个灵活且不断发展的系统,它整合了执法和商业数据库。ATS在货物抵达前分析与单个货物运输相关的电子数据,并根据算法和规则应用对其风险进行排序。分数被划分为与CBP进一步行动(如文件审查和检查)相关的阈值。
(三)向外扩展我们的安全区域 - 与其他国家合作:集装箱安全倡议(CSI)
每天大约有25000个海运集装箱抵达美国的海港,相当于每年近920万个。全球约90%的制成品通过集装箱运输,其中许多在巨大的运输船上堆叠多层。每年,两亿个货物集装箱在世界各海港之间运输,构成了全球贸易的最关键组成部分。
所有贸易国家都依赖集装箱运输。在美国的所有进口贸易中,近一半通过海运抵达,其中大部分是海运集装箱。其他国家,如英国、日本和新加坡,对海运集装箱运输的依赖程度更高。
事实上,如今我们在全球海上安全面临的最大威胁是恐怖分子利用国际海运系统将恐怖武器甚至恐怖分子偷运到目标国家的可能性。
即使只有一个集装箱被恐怖分子利用,对贸易和国家经济的破坏也将是巨大的。2002年5月,布鲁金斯学会估计,因恐怖武器爆炸导致美国港口关闭所造成的经济衰退和贸易能力变化相关成本可能高达1万亿美元。
显然,国际海运货物面临的风险需要一个强有力的保安策略,能够在国际供应链的最早阶段,即在抵达目标国家的海港之前,识别、预防和阻止威胁。我们必须有一个连贯的国家货物保安策略,既能更好地保护我们免受全球恐怖主义的威胁,又不会阻碍对我们经济安全、经济乃至全球经济至关重要的合法贸易流动。
我们国家制定了一项货物保安策略,以应对从美国境外地区运往我们入境口岸的货物。我们的策略侧重于在恐怖分子的货物抵达美国之前阻止其运输,并且仅在最后手段,即货物抵达入境口岸时进行拦截。
集装箱保安倡议使美国海关与边境保护局能够与东道国对应方合作,在高风险集装箱装载到运往美国的船只之前对其进行筛查和检查。
CBP于2002年1月实施了CSI,因为我们认识到在恐怖武器隐藏其中的集装箱抵达美国时进行检查为时已晚。如今,CSI是世界上为数不多的真正保护全球贸易主要手段 - 集装箱运输 - 免受国际恐怖分子利用或破坏的跨国计划之一。CSI为海运货物集装箱的运输增加了安全性,并使集装箱在供应链中能够更快、更高效和可预测地移动。
CSI的四个核心要素是:
1. **识别高风险集装箱**:CBP使用自动目标工具,根据提前信息和战略情报识别可能构成恐怖主义风险的集装箱。
2. **在装运前对集装箱进行预筛查**:集装箱在供应链中尽可能早地进行筛查,通常在出发港进行。
3. **使用技术对高风险集装箱进行预筛查**:包括大型X射线和伽马射线机以及辐射探测设备。
4. **使用更智能、更安全的集装箱**:这使美国港口的CBP官员能够识别在运输过程中被篡改的集装箱。
通过CSI计划,CBP向世界各地选定的外国海港派遣多学科团队,包括特工、情报分析师和海关官员,以保护美国及其公民免受海上货物环境中的直接和间接恐怖袭击。CSI港口的操作程序受原则宣言和商定的操作程序管辖,东道国政府承诺对构成恐怖主义风险的集装箱进行预筛查。
如今,CSI在欧洲、亚洲、非洲和北美的36个港口运行。CBP正在努力在恐怖分子活跃的世界其他地区战略性地部署CSI。
CBP将继续通过使用先进技术扩大CSI保安网络,同时优化资源,如将国家目标中心作为协调国内外通信的通信枢纽。通过世界海关组织认可的全球贸易保安和便利化框架,CBP打算通过促进数据元素、检查和风险评估的统一标准来加强贸易数据和目标定位。
为了在高风险集装箱装载到运往美国的船只之前对其进行检查,CBP计划继续与其他国家和我们的贸易伙伴建立伙伴关系。此外,世界海关组织、欧盟和八国集团支持CSI的扩展,并通过了决议,在世界各地的港口实施CSI保安措施。
在为海上运输系统提供保安保障时,我们打算确保更高的安全性不会减缓或阻碍贸易流动。CSI计划通过有效利用集装箱装载前的时间进行检查,保障和促进合法贸易的流动。
(四)向外扩展我们的安全区域 - 与贸易界合作:海关 - 商贸反恐联盟(C - TPAT)
海关 - 商贸反恐联盟(C - TPAT)是CBP与行业之间的自愿合作伙伴关系,旨在确保国际供应链的安全。C - TPAT进口商确保从其供应商的国外工厂装货码头到美国到达港的供应链安全。作为回报,CBP为C - TPAT货物提供快速处理,并为C - TPAT参与者提供其他福利。
要加入C - TPAT,公司必须使用C - TPAT安全标准和与贸易界共同制定的最佳实践,对其当前的供应链安全程序进行全面的自我评估。参与者还必须承诺提高其供应链安全以满足最低供应链安全标准。也许最重要的是,参与者还承诺与其供应链中的商业伙伴和客户合作,以确保这些企业也提高其供应链安全。通过利用进口商的影响力,C - TPAT能够将运往美国的货物的安全性提高到原产地(即集装箱装箱点)。这种延伸到国外装货码头的做法超出了美国政府的监管范围,但对提高供应链安全的目标至关重要。
C - TPAT目前向所有进口商、跨境航空、海运、卡车和铁路承运人、经纪人、货运代理、集运商、无船承运公共承运人以及美国海运和码头运营商开放。我们目前正在将某些外国制造商纳入C - TPAT计划,并将继续探索将供应链的这一重要元素纳入该计划的方法。目的是提高供应链从原产地到到达地以及CBP清关过程的安全性。
虽然C - TPAT是一种合作伙伴关系,但在涉及供应链安全时,风险太大,不能仅仅相信参与者的承诺。我们组建了一支经过专门培训的供应链安全专家团队,以验证C - TPAT参与者所做的承诺 - 确保他们如向CBP承诺的那样提高供应链安全,并且他们的措施可靠且有效。这些专家与C - TPAT认证公司及其商业伙伴的人员会面,观察其供应链的安全性,包括海外装货码头和制造工厂的安全性,以及运往美国的运输环节。通过这个验证过程,我们与认证成员合作,确定他们可以进一步提高供应链安全的方法。不履行承诺的公司可能会被暂停或从该计划中除名,并失去其C - TPAT福利。
截至2005年5月17日,C - TPAT已经评估并接受了5013家公司的安全档案;有超过4200家公司的档案处于申请和审查的不同阶段。我们已经完成了591次验证,另有2079次验证正在进行或即将完成。
C - TPAT验证
最初,CBP表示所有C - TPAT成员将在加入该计划后的三年内进行“验证”。通过验证,C - TPAT成员提供的信息将得到核实,并就需要加强的领域提出建议。表现出加强供应链承诺的成员将从CBP获得切实的好处。在完成数百次验证后,CBP后来修改了C - TPAT验证策略。
三年后,很明显并非所有C - TPAT注册行业对国际供应链构成相同的风险,它们在整个国际供应链的所有组成部分中加强安全的能力也不相同。例如,与对外国制造商或供应商有强大商业影响力的美国进口商相比,美国的报关行在确保国外装箱地有足够的供应链安全方面的能力有限。因此,最有能力利用其企业实力并要求外国实体加强安全的注册行业是进口商,其次是承运人。进口商在减少检查方面也获得最大的好处。因此,当C - TPAT验证集中在这两个注册行业时最为有效。
已经证明并非所有供应链组成部分都包含相同的风险,特别是在恐怖分子渗透或利用方面。世界某个地区的外国制造商可能被认为比其他地区的类似设施风险更高。验证必须集中在国际供应链的最高风险组成部分上。
海关与边境保护局根据风险启动验证,使用定量风险评估工具识别具有高风险供应链的认证成员。CBP的新验证目标是识别和验证高风险供应链组成部分,同时促使C - TPAT成员对其国际供应链的外国组成部分施加最大影响。这一经过改进的验证目标使CBP能够相应地分配资源,使其在实现C - TPAT计划的总体目标方面发挥最大作用。
海关与边境保护局使用一种验证选择方法,该方法依赖于可量化数据以及对提交的安全档案的客观评估,以确定验证的优先事项。特别是,CBP现在将重点放在进口商和承运人行业,并修改了其验证方法以最大限度地利用资源和提高效率,例如在地理邻近范围内验证多个外国供应商。CBP还通过开发自动验证评估工具增强了记录和衡量验证结果的能力,该工具是一种电子问卷,可自动对供应链专家的调查结果进行评分和加权,以对现有的供应链安全措施进行全面评估。验证现场访问也记录在验证报告中,报告包含调查结果、建议和最佳实践等部分。成员必须纠正已确定的弱点才能保留福利。
(五)国外现场访问
成员的C - TPAT联络点和CBP供应链专家共同安排国外现场访问的后勤工作。通常,联络点或参加国内公司会议的个人也会参加国外现场验证访问。
国外现场访问通常包括与外国制造商公司人员的公司会议,以及对适当的制造、运输、集运和港口设施的参观。
进口商最低安全标准
随着海关 - 商贸反恐联盟的发展,我们稳步提高了该计划的严格性。我们必须继续努力填补全球恐怖分子可能试图利用的漏洞。从一开始,自愿参与以及共同制定的安全标准、最佳实践和实施程序就是C - TPAT的指导原则。随着该计划的发展,我们对更明确界定的安全标准的需求也在增加,以确立这个自愿的、基于激励的计划的最低基线安全期望。
2004年10月下旬,在与贸易界的讨论中,我们开始起草更明确界定的、希望参与C - TPAT计划的进口商的最低安全标准。经过数月的建设性对话,我们制定了最低安全标准,旨在实现两个重要目标:第一,提供灵活性以适应国际供应链中不同的商业模式;第二,实现CBP的安全与便利化双重目标。
进口商最低安全标准于2005年3月25日生效。尚未加入C - TPAT计划的进口商必须在获得认证并符合计划福利资格之前达到或超过这些安全标准。对于当前的C - TPAT成员,实施工作正在分阶段进行,以确保进口商的安全措施与这些安全标准一致。
首先,进口商自公告发布之日起有 60 天的时间来满足新安全标准中概述的集装箱安全、物理安全和物理访问控制要求。这些安全要素将立即对物理供应链进行 “强化”。
第二,其次,在120天内,即到2005年7月26日,C - TPAT成员应解决内部或程序安全要素问题,包括人员安全、程序安全、信息技术安全,以及建立安全培训和威胁意识计划。这些安全措施将有助于加强整体供应链管理实践。
第三,进口商将有180天的时间,即到2005年9月26日,利用其企业实力将安全增强措施推回到其供应链中,从装箱点到到达地以及CBP清关过程。安全标准中概述的商业伙伴要求对有效的供应链安全计划至关重要。
海关与边境保护局计划在不久的将来明确界定每个注册行业的最低安全标准。
三、认证成员的福利
海关 - 商贸反恐联盟认证成员若采取进一步确保其供应链安全的行动,将从CBP获得福利。这些福利包括减少执法和合规检查以及加快清关时间,有资格参加CBP的计划,如自由安全贸易计划(FAST)和进口商自我评估,以及参加仅向认证成员开放的CBP培训研讨会。
C - TPAT成员还受益于供应链安全性的提高,实现了更高效的供应链、资产利用率的提高、成本的降低、收入的增长和盗窃事件的减少。
那些为确保其供应链安全付出更多努力、超越最低要求的公司应该得到认可。CBP基于安全水平、验证结果和C - TPAT最佳实践的使用,实施了一个C - TPAT福利分层体系。
第一层级包括那些获得降低ATS评分等福利以及认证C - TPAT成员其他福利的认证公司。这些公司提交了其安全计划,承诺满足C - TPAT最低安全标准,其计划得到了CBP供应链安全专家的批准,并且经过审查,没有重大合规或执法问题的历史记录。
第二层级由经过验证的C - TPAT公司组成。它们的ATS评分将进一步降低,检查次数更少。CBP已经验证了所有认证合作伙伴中12%的供应链,另有40%正在验证过程中。我们正在积极招聘常设供应链专家,并将大幅增加进行验证的人员数量和完成的验证数量。
第三层级是CBP对C - TPAT最高水平的愿景。第三层级将由那些完全认证、经过验证且超越最低标准并采用C - TPAT最佳实践的C - TPAT合作伙伴组成;例如,那些使用C - TPAT集装箱安全设备(如智能箱)的公司。使用C - TPAT最佳安全实践的认证、验证C - TPAT进口商将接受相对较少的随机检查。
CBP的目标是建立一个更安全的供应链,包括原产地安全、装箱点安全,由控制其供应链并确保原产地安全的C - TPAT验证合作伙伴确保,这些合作伙伴使用智能集装箱,或确保其外国供应商使用,并且通过CSI港口将货物运往美国。
对于经过验证的C - TPAT合作伙伴,额外的福利之一是当货物确实需要进行二次检查(无论是随机检查还是由于其他机构要求)时,将C - TPAT成员的货物移到检查线的前面。为满足和维持最佳实践所做的显著投资应该得到认可和奖励。
四、绩效衡量
以“威慑”来衡量计划的有效性是复杂的。尽管传统的工作量衡量标准是CBP面临挑战的一个有价值的指标,但它们不一定反映该机构努力的成功或失败。对非法活动的直接影响往往是未知的。由于这些和其他未确定的变量,用于衡量绩效的传统经济方法和途径可能具有挑战性。
海关 - 商贸反恐联盟计划认识到需要有效的措施来确定该计划的成功。在新措施正在制定的同时,C - TPAT目前使用三个措施来确定C - TPAT计划的范围。这些措施有助于衡量C - TPAT合作伙伴努力的成功程度。它们包括C - TPAT承运人运输的海运集装箱货物的百分比、C - TPAT进口商进口价值的百分比以及C - TPAT进口商报关单数量的百分比。
此外,减少货物检查是进口商加入C - TPAT所获得的一项福利。为了确定成员是否获得减少检查,计算C - TPAT货物的目标检查与非C - TPAT货物的检查比率。由于C - TPAT福利包括减少合规检查,还计算C - TPAT报关单检查与非C - TPAT报关单检查的比率。
最后,验证展示并确认了C - TPAT认证成员供应链安全的有效性、效率和准确性。验证报告结果用于确定报告中包含的建议比率。
五、招聘常设供应链专家
在2004财年,CBP设立了供应链专家职位,以协助关键计划要素。供应链专家作为C - TPAT计划中认证成员的主要顾问和主要联络点。供应链专家是一个总部职位,战略性地位于四个外地办事处(纽约、迈阿密、洛杉矶和华盛顿特区),以更好地促进C - TPAT验证、各种反恐/反走私培训和意识计划,并提供总体计划指导。
CBP继续从政府内部和私营部门招聘常设供应链专家,并培训了38名外勤官员来协助启动验证工作。截至2005年5月17日,已有66名常设供应链专家在职,另有4人等待报到。CBP预计到2005财年末将有100名供应链专家在职,这将使C - TPAT计划能够大幅增加进行的验证数量。
六、政府问责局的建议
在过去几个月里,CBP在政府问责局建议的领域取得了重大进展。
特别是,C - TPAT计划如上文所述加强了验证过程,采用了有效的验证选择方法,修改了其验证方法以最大限度地利用资源和提高效率,并增强了记录和衡量验证结果的能力。
此外,CBP发布了C - TPAT战略计划,明确阐述了计划目标和战略,并完成了C - TPAT人力资源计划,该计划涉及招聘、培训和工作量问题。
关于绩效衡量的需求,海关与边境保护局提供了可量化的工作量衡量标准。衡量威慑和预防仍然是一项极具挑战性的任务。我们将继续在这方面努力。
最后,已经采取措施实现关键流程自动化,并实施记录管理系统来记录关键决策和运营事件,包括通过验证过程做出的决策以及跟踪成员状态。
七、结论
在三年时间里,C - TPAT通过自愿注册和私营部门加强供应链安全,成功地提高了供应链安全。由于成千上万的C - TPAT参与者自愿与政府分享敏感公司安全计划的细节,并采取具体步骤改进其安全程序,海关与边境保护局对这种政府 - 私营部门合作伙伴关系提高供应链安全的努力更有信心。鉴于供应链的全球性质和监管海外活动的固有困难,私营部门的参与对提高供应链安全至关重要。基于这一经验,CBP认为C - TPAT公司构成的恐怖主义风险较低。尽管如此,C - TPAT成员并不能免除CBP的安全协议,如提前报告要求、执法和安全检查、随机检查以及辐射门户等非侵入性筛查技术。此外,CBP开发了一种基于风险的方法来验证C - TPAT成员承诺实现的安全增强措施。
如今,按价值计算,C - TPAT涵盖了约43%进入美国的集装箱化进口货物,这清楚地表明了行业对合作伙伴关系的承诺以及该计划的核心原则。作为开展业务的要求,许多C - TPAT成员要求其服务提供商和供应商参与和/或遵守C - TPAT安全指南。
海关 - 商贸反恐联盟计划是CBP更大战略的重要组成部分——一种旨在保护全球供应链、我们的国家、我们的经济,并最终保护全球经济的扩展边境战略。随着C - TPAT计划的不断发展,我们将继续与贸易界对话,并继续以积极主动的方式努力提高供应链安全和全球贸易的安全性。主席先生,小组委员会成员们,我今天阐述了CBP的两项关键举措,这些举措将有助于CBP保护美国免受恐怖分子和恐怖工具的侵害,同时执行美国法律,通过合法的旅行和贸易促进国家经济安全。在总统、国土安全部和国会的持续支持下,CBP将成功应对持续的恐怖威胁带来的挑战,以及促进日益增长的合法货物运输和旅客流动的需求。
再次感谢有机会作证。我很乐意回答你们的任何问题。